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首页  »  太和智库  »  【太和大视野】没有TTIP的跨大西洋联盟还有可能吗?

摘要: 2016年,美欧双方的谈判遭遇挫折,协定被束之高阁。欧洲学院访问教授杰弗里·哈里斯的这一研究报告,分析了美欧推进协定受阻的原因和教训,阐述了欧盟内部在该议题上的分歧和矛盾,探讨了重启协定谈判的条件与前景。现编译刊出,供研究参考。


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☉ 本文作者:欧洲学院访问教授  杰弗里·哈里斯

 太和智库总第257篇原创文章,转载请注明出处。


全文7393字,读完约需16分钟。



导语:跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP),即美欧双边自由贸易协定,是一项具有重大地缘政治和经济意义的战略计划。2016年,美欧双方的谈判遭遇挫折,协定被束之高阁。欧洲学院访问教授杰弗里·哈里斯(前欧洲议会官员、2012-2016年曾任欧洲议会驻美国国会联络办公室副主任)的这一研究报告,分析了美欧推进协定受阻的原因和教训,阐述了欧盟内部在该议题上的分歧和矛盾,探讨了重启协定谈判的条件与前景。现编译刊出,供研究参考。



一、备受争议的TTIP与TPP


TTIP旨在重塑美国和欧盟的领导能力并确保国际经济、政治体系平稳有序运行。在某种程度上,该协定能消除贸易和投资障碍,增加就业岗位,推动经济发展。2014年,呈报给美国国会的一份研究报告指出:“TTIP是一个综合性、高标准的互惠自贸协议,其目的,一是减少和取消美国与欧盟之间的关税;二是进一步开放服务业和政府采购市场;三是加强监管和标准制定方面的合作;四是强化规则以及制定新的规则,涉及知识产权、投资、数字化贸易、贸易便利化、劳工与环境、地区一体化以及国企等领域。”


但事与愿违,很多问题比预想更具有争议性,解决起来也困难重重。特朗普当选总统后,美欧双方围绕贸易等一系列纠纷互放狠话,指责对方保护主义太盛。同时,特朗普还指责大多数欧盟国家在北约防务方面投入太少。大西洋两岸伙伴关系逐步趋冷,这一点在2017年上半年召开的G7和G20峰会上表现得非常明显。


与TTIP类似,奥巴马政府还曾力推跨太平洋伙伴关系协定(TPP),这项协定于2015年胎死腹中。当时,TPP已完成谈判,但在美国国会受阻。美贸易代表署曾公开表示:“TPP将重塑全球贸易规则,这有助于提振美国产品的出口,促进经济发展,增加高薪岗位,增强美中产阶级的力量”“TPP将消除18000多个使美国产品处于不利竞争地位的税收和其他贸易障碍,有助于美国企业、农户、小企业主更好地向其他11个谈判国家销售美国的产品”。



上述论据最终未能说服美国国会。特朗普上台后做出的第一个决定就是抛弃TPP。对美国来说,这是一个死结,即使其他11个缔约国积极寻求在没有美国参与的情况下继续推进协定落实,美国也不会再加入。欧盟有的人认为TPP要价太高,有可能会对欧盟出口商造成困扰。奥巴马的贸易战略最终既令美国公众不满意,也使欧洲伙伴失望。


二、TTIP的门仍半开着


重启TTIP项目困难重重。对欧盟委员会来说,TTIP是一个处于深度休眠状态的协定。


2017年5月,美国商务部长威尔伯·罗斯曾谈到TTIP和TPP之间的区别。罗斯告诉美国媒体,美国对重启与欧盟的TTIP谈判持开放态度,“继续TTIP谈判并寻找办法增加全面贸易,减少我们的贸易逆差,是合乎道理的……我们退出TPP的同时却没有退出TTIP,这并不是个错误。”


罗斯这番言论表明特朗普政府可能在TTIP问题上出现松动。一旦美国和欧盟出现贸易摩擦,或者美国政府内部支持TTIP的声音占据上风,美国可能会重新审视并推动该协定。罗斯发表上述言论时,特朗普在推特上表示:“我们与德国存在巨额贸易逆差,同时德国在北约防务方面没有承担其应尽的责任,这对美国而言非常糟糕,这些必须改变。”



罗斯因指责欧盟像中国一样采取保护主义而惹怒了布鲁塞尔。事实上,美国仍保持着“购买美国货”的限制,这项限制要求美国企业采购钢铁和其他大宗制造业产品时必须100%购买美国货。这一定程度上使欧盟出口商丧失了美国市场,但欧盟却没有“购买欧洲货”的法案。此外,美国的航运服务也有诸多限制。比如,美国国内航运必须由美国建造、美国拥有或控制、美国船员操作以及美国维护的船只来承担运输任务。


欧盟对美国在TTIP谈判中承诺开放美国市场非常感兴趣。2017年5月,欧盟贸易委员塞西莉亚·马尔姆斯特伦表示:“欧盟与美国之间的TTIP谈判在2月份就冻结了。在谈判中,美国有贸易保护主义倾向……我们需要时间来评估和做出反应。但假以时日,双方仍然可能达成贸易协议。”


同时,美国贸易代表罗伯特·莱特希泽与塞西莉亚·马尔姆斯特伦也进行了磋商,他们都一致认为TTIP并未终结。


美国在TTIP问题上的立场和态度十分诡异,甚至都不清楚是谁在就这些问题代表美国发声,美国甚至至今都未派出驻欧盟大使。同时,有人猜测,美国国务院可能仍然认可TTIP在地缘政治方面的价值。因此,不宜过早得出TTIP已终结的结论,并错误地将这种政策倒退归咎于特朗普。



6月底,德国总理默克尔也就TTIP发表了一番积极的谈话。在德国基督教民主联盟举办的一场经济研讨会上,她表示,“我们应恢复贸易谈判……各种各样的贸易问题正在暴露……双方只能在框架性的贸易协议中解决这些问题。”但在9月的联邦选举中,德国社会民主党主席、联邦副总理兼经济和能源部长西格玛·加布里尔则认为TTIP谈判已失败。


上述分歧表明,TTIP也许不可能在2019年5月下届欧洲议会选举之前取得实质性成果。美欧相关官员的试探性接触是否能达成一些共识,以及特朗普和欧盟领导人是否有能力真正推动此项颇具争议的计划落地,仍有待观察。


三、奥巴马贸易战略走向穷途末路


要分析TTIP能否起死回生,必须先看一看美欧双方是如何走进这一意料之外又非常棘手的谈判僵局的。


奥巴马政府在TTIP谈判问题上未能取得重大进展,这似乎表明,跨大西洋联盟在通过扩大合作进而主导国际贸易规则制定权方面可谓同床异梦,没有形成凝聚力。2016年美国总统大选期间,特朗普非常敏锐地捕捉到了大部分选民的心态,认为美国推进TTIP这样一个雄心勃勃的贸易协定,根本目的并不是保护民众利益。因此,特朗普一开始就对TTIP持观望和否定态度,他更倾向于同其他国家缔结双边或多边贸易协定。2017年3月初,特朗普政府提交给国会的一份贸易政策文件曾明确地表述“是时候采取更积极的措施了”。



在经济政策方面,特朗普强调将通过减税、缩减政府支出、改革金融服务行业、增加基础设施投资等手段来促进美国经济增长,这些政策带动股市猛涨。较之于奥巴马上任就面临2008年金融危机,特朗普接手的是一个相对积极的局面。2008年金融危机,在一定程度上促使奥巴马政府开始考虑推进一个以就业和增长为目标的全球贸易框架。


奥巴马推动的TPP和TTIP折戟沉沙,似乎对俄罗斯和中国是个好消息。事实上,特朗普就职半年后就发现美国与中俄的关系并不令人愉快。与此同时,他的言行正在引发人们的担忧,甚至有时候令欧洲盟国也感到惊恐。中国和欧盟在贸易问题上存在不同意见,即便双方在如何推进贸易全球化的具体问题上尚未达成一致,但至少是同意继续推进全球化,特朗普则并非如此。在对付俄罗斯方面,美国国会强迫政府采取一系列制裁措施,这些制裁在欧盟看来可能会损害美国自身的经济利益。在政策上,特朗普不仅放弃了TPP,而且似乎在考虑优先与脱欧后的英国签订贸易协议而不是继续推动TTIP。


四、贸易全球化成了民粹主义的攻击目标



欧盟27国和英国之间的谈判可能将在2018年秋季前结束,英国可能于2019年3月完成脱欧。当然,英国脱欧协议的内容也会牵涉到TTIP。具有讽刺意味的是,随着英国离开欧盟,这个欧盟中最支持TTIP的国家将不会再重新推动这一项目。如果保守党在英国败选,工党上台执政,即便最后阻碍脱欧,左派对TTIP也并不看好。


据一位布鲁塞尔的分析师判断,“毫无疑问,十多年来欧洲和美国内部的民粹主义、保护主义倾向有所抬头。特朗普的意外当选加快了美国的这一趋势,使美国成了质疑全球体系的一个桥头堡。实际上,美国不仅仅是收回了领导姿态,特朗普的‘美国优先’论调其实是在公然挑战多边主义的核心宗旨。英国也有相似的情况,如2016年6月投票退出欧盟来打造自己的贸易协议,以及探寻不同的方法同世界各国接触等。‘收回权力’的论调与‘向内看’的趋势是一致的,即保护自己的势力范围以及采取对抗而不是合作的姿态。”


对西方政治和经济精英而言,民粹主义的兴起是一重大挑战。从当前TTIP的推进情况看,能得到什么教训?这是否表明跨大西洋伙伴关系已经过时,甚至行不通了?


五、这不完全是特朗普的错


要找到上述问题的答案,最好先不要把一切都归咎于特朗普。TTIP的谈判本身就举步维艰,在欧洲一些国家,很多民间团体一直在抵制TTIP,反对声浪此起彼伏。



实际上,早在特朗普当选总统之前,TTIP谈判就已陷入僵局。英国脱欧投票表明,欧洲达成推进贸易全球化的共识已越来越困难。法国和德国的国家元首或政府首脑都曾呼吁暂停谈判。TTIP已经成为令人不快的试金石,使欧洲人不断丧失对美国及其领导力的信任。此前,斯诺登事件及默克尔手机被监听导致美欧双方互信受损,人们也担心TTIP将使欧洲更受制于美国。法国的情形也与之相似。2015年6月,欧洲某智库曾发布研究报告,认为反对TTIP的情绪从德国传导到法国,法国已经成为反对TTIP的温床。事实上,考虑到法国历来对贸易自由化持谨慎态度,而且一直担心这将威胁到法国文化,TTIP在法国备受争议自然也不足为奇。


六、来自欧洲民间团体的挑战


一些观察人士注意到,在某种程度上德国反对TTIP是自上而下的,部分理由甚至是由一些受到欧盟委员会资助的非政府组织捏造的,其目的是将反对自由贸易的观点输出到其他欧洲国家。欧洲国际政治经济中心研究发现,“2013年,德国一小股左翼势力、非政府组织和贸易保护主义团体共同发起了具有欺骗性的反对TTIP的舆论攻势。德国反对TTIP的非政府组织有明确的目标,就是将以德国为中心的抗议传播到其他国家去,旨在以隐喻式的信息和牵强的歪曲言论为基础,有效地唤起民众对TTIP的反对情绪。这些团体协同合作,占据了德国网络媒体关于TTIP报道量的90%。灵活的组织架构、共同的思维定式以及在现代网络媒体上强大的动员能力,加速推动了德国反对TTIP的非政府组织在其他欧洲国家的网络和线下的抗议活动。”在欧盟层面,欧盟委员会为许多宣称反对TTIP的非政府组织提供了数额庞大的经济资助。他们对这些组织的意图心知肚明,其手法极具欺骗性,如同政治活动一样也极具破坏性。


七、醉翁之意不在酒


TTIP曾是美国全球战略的一部分,欧洲只是其中一环,一些人甚至将其视为另一个“经济北约”。


2013年4月,美国著名地缘战略理论家布热津斯基明确提出要将TTIP项目纳入到中国经济和军事实力不断增长的背景下去考量。TTIP项目一旦成功,不仅能重新调整跨大西洋两岸关系,而且还能创造一个新的地缘政治平衡:“它能建立新的跨大西洋纽带……能在太平洋和大西洋地区间塑造新的均势,同时更有活力和更加安全地融合西方世界。” 



但是事态发展却与原先构想大不相同。欧美问题资深专家汉斯·昆德纳尼指出,在特朗普当选总统前几个月,TTIP就有发生意外的风险,甚至会增加美欧之间相互憎恶的情绪:“TTIP的支持者们应该退一步,从地缘政治和道德观念的角度仔细想一想。为了争取地理上不属于西方的新兴大国的支持,美国和欧盟需要强调同盟的道德定义而淡化其地缘定义。但是,这与支持TTIP的初衷是相违背的。”


因此,奥巴马推行的贸易政策被视为是一次试验,即TTIP和TPP这类项目是否能同时拥有地缘政治和经济属性。特朗普似乎是在抵制这一想法。的确,这位新总统似乎并未准备好讨论与贸易政策或者安全政策相关的议题。2016年初,国际政治经济学教授理查德·希格特认为:“如果TTIP在理念和实践中具有地缘政治意义,那么它需要有更宽泛的价值认同作为基础,而不仅仅是地缘经济利益,在一个民粹主义兴起的时代更是如此。把地缘战略价值观强加到地区贸易协议中去经常会出现政治风险。TTIP和TPP都是贸易活动政治化的反映,加入TPP和TTIP存在风险。前者是奥巴马‘亚太再平衡’战略的一个缩影和抓手,而TTIP则突出反映了欧洲的担忧,即担心美国战略重心转向亚洲而忽视对欧洲的投入和承诺。事实上,如果其中任何一个项目遭遇失败,那么都将给美国外交政策的可信性带来明显的消极后果。


八、来自“其他人”的挑战


默克尔总理愿意继续推进TTIP,这展现出一种领导力,而特朗普总统则向民粹主义做出了妥协。在更广泛的地缘政治博弈中,TTIP还会面临更强大的对手。2013年,俄罗斯总统普京在联大致辞时就曾明确表示,TTIP是一种意识形态斗争:“不久前,人们还觉得,在经济领域有客观的市场法则,我们都学会不再使用隔离线,我们都会以透明的、共同制定的规则——包括关贸总协定的原则来行事,开展自由贸易和投资,公开竞争。”“这里要指出另外一个‘经济自私主义 ’的症状。一些国家走上了封闭性特殊经济联合体的道路……而那些相关利益会受影响的国家,却得不到任何通知。这可能是想让我们面对既成事实:规则改变了,而这种改变却只对少数的‘被选者’有利。所有这些都是绕开关贸总协定在进行的,会带来贸易体系失衡的风险,导致全球经济空间的分裂。”


中国对美国的战略也具有潜在威胁,但它的应对方式更为巧妙,在国际经贸领域更为有效。作为新兴经济大国,中国才是美国真正的目标。这毫不奇怪,看到TTIP和TPP的组合,就好像看到了当年美国针对苏联的遏制战略。中国的一些经济外交专家曾表示,中国“感觉到了TPP和TTIP的包围,中国将密切关注每个动向,妥善应对……中国担心TTIP将成为遏制中国的工具,严重影响本国经济增长。”



对此,中国采取了实质性的应对措施。2015年,亚洲基础设施投资银行正式启动,这是中国一次实打实的反击行动,很多欧盟国家直接参与其中,美国则对此有所保留。“一带一路”战略更是如此,中国敢想敢干,而且拿出了比TPP和TTIP更有影响力的方案。此外,中国还于2012年开始推进区域全面经济伙伴关系协定的谈判。所有这些都表明,美国贸易议程下隐藏的雄心勃勃的地缘政治目标遭遇了挑战。


奥巴马重返多边主义,紧接着特朗普总统又退出TPP,美国的战略出现反转。在这两种情况下,美国的政策都是不成功的,而且这种挑衅是完全没有必要的。中国在领教奥巴马的遏制政策之后,又感受到特朗普单边主义的威胁。一些观察家就此认为“是中国,不是美国,更伟大了”。《纽约时报》评论称,“特朗普拒绝了我们的亚洲盟友,而中国试图用不同的贸易协定把这些国家团结起来。如果中国成功了,它将在亚洲获得更大的影响力,也将夯实一个强大的经济系统,特别是在版权、劳工权益、产品安全和环境方面。”


九、我们应该吸取什么样的经验教训


TTIP的最初目标是否不切实际?是否该挑战俄罗斯和中国?是否低估了欧洲的担忧?“美国第一”的贸易政策是否意味着大西洋合作伙伴不再能够在全球贸易中独立地制定标准,甚至无法向新兴大国发出任何有意义的合作信息?


在美国自身处于大变局的背景下,上述问题没有明确的答案。美国总统已做好了应对内外挑战的准备,但欧洲领导人和公众舆论不信任他,更别提开展实质性的战略合作了。


奥巴马原本期望在其第二个任期内取得实质性的谈判成果,前提是欧洲必须希望做这样的交易。但不要忘了,2013年至2016年期间,美国监控欧洲领导人的丑闻被斯诺登事件曝光了,奥巴马本人成了一个有争议的人物。他的跨大西洋经济一体化的复兴计划不仅没有走多远,而且在多数人眼中,这仅仅是美国在欧洲攫取利益的一个计划。



一些人认为,TTIP谈判耗时三年却未能达成成果是失败的。各国领导人(除了德国总理)也都持谨慎观望态度。他们认为,如果没能在2016年底结束谈判,新上台的美国政府便会将其束之高阁。他们当初还以为希拉里当选总统后会继续推进这个计划。确实,有人不知道美国的贸易政策是多么的有争议,他们认为,无论如何希拉里都会使TTIP复活。


欧盟的政客们认为,其主要职责就是确保TTIP符合欧盟委员会的预期且不违背里斯本条约,技术性问题则留给专家去交涉。欧盟28个国家批准了欧盟委员会的谈判方案,但欧盟对外行动署的官员并未积极参与。事实上,TTIP是跨大西洋合作的重要项目,不能只让那些贸易专家去处理。而一旦谈判失败,各国领导人又会将其归咎于欧盟委员会太过官僚。


TTIP受挫还有很多教训,比如在协定内容尚待敲定的情况下,应该借用经济模型进行预测评估。英国脱欧令TTIP的前景堪忧,但这也提醒欧盟官员们,必须同步回应民众的关切,然后有针对性地开展谈判。前美国驻欧盟大使安东尼·加德纳则认为,真正的跨大西洋伙伴关系是TTIP成功的基础,美欧应该是平等的,不应认为欧盟排在美国后面。同时,他还提到要合理设定预期,最大程度提高谈判的透明度等。事实上,美欧之间的谈判完全可以更加透明、有序,这是一个重要的教训,正是由于很多人担心TTIP是一个秘密协定,才导致各方的猜疑与反对。此外,宣传推广时要避免吹捧专家和说客,这也是避免失败的非常重要的做法。


十、欧洲主导的时代到了吗?


TTIP深陷僵局,但并未彻底死亡。该协定可以创造就业机会,促进经济增长,欧盟没有理由放弃。美国和欧洲应该摒弃混乱的价值观和抢夺全球化主导权的思维。“美国第一”并不意味着要损害欧洲的利益,美国应该牢记这一点。欧盟期待法国和德国在重大问题上发挥强有力的领导作用,TTIP就是一个关键议题,大家应该团结一致趁势而上。欧洲议会、欧盟对外行动署要争取白宫的理解和支持,这对于恢复贸易谈判至关重要。事实上,在这个过程中,公共外交可以在美国发挥非常重要的作用。与此同时,欧元区经济总体乐观向好,美国的政客们应该认识到这是美国的利好,这不仅是欧洲自身利益的问题,也是为美国争取的一个机会。


英国《金融时报》记者马丁·桑布指出,欧洲各国领导人在面对特朗普时要表现得信心十足,这极为重要,“如果其他西方国家面对特朗普时信心满满,则表明他们有理由这么做。欧洲和日本正在创建全球最大的自贸区,欧盟的存续也需要以全球化为依托,大家必须团结一致。日本在领导着TPP,带着一帮被特朗普抛弃的伙伴,争取构建没有美国的自贸区……美国秉持孤立主义最终将反受其害。美国曾经是自由世界的领袖,但如今美国的西方朋友都发现,真正的变革发生了,他们真的可以不再需要美国。”事实上,欧盟并没有把心思放在美国身上,他们正在处理与加拿大、日本、墨西哥及南方共同市场的各类贸易协定。未来TTIP的路还很长,如果不放弃,还能走下去。


TTIP的地缘政治属性不会有太大变化。在全球化和贸易问题上,欧盟会与中国分享经验,双方贸易也会持续增长,但美国不必感到焦虑。虽然欧盟与中国有着共同的利益和追求,欧盟和美国在一些问题的看法上也存在差异,但欧盟不会跃进到向中国出口军备,同美国一样,欧盟也担心中国在知识产权和倾销上的做法,这导致在贸易问题上欧盟与中国只能达成有限的投资协定。这方面,欧洲领导人实际上也认同美国的看法,即中国在经济上“蓄意搞侵略扩张”。


可以预见,欧盟会继续推进TTIP,也会在其他贸易协定上齐头并举。这样一来,欧盟就有了可以维护自己全球角色和多边主义旗手身份的机会。要促成美国回到谈判桌并不容易,也充满变数,但无论如何值得一试,不能轻言放弃。



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